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佛山市禅城区骑乘共享电动车的市民 羊城晚报全媒体记者 孙梓青 摄
公益律师提起合法性审查申请 省司法厅要求相关单位研究修改
文/羊城晚报全媒体记者孙梓青 李妹妍
“清退共享电动自行车，我们认为没有充足的法律依据。”今年下半年以来，广东省多个地市对共享电动自行车的清退行动引起了公益律师廖建勋的注意。
深入研究了相关政策文件后，廖建勋在10月下旬针对《广东省市场监督管理局广东省工业和信息化厅广东省公安厅转发市场监管总局工业和信息化部公安部关于加强电动自行车国家标准实施意见的通知》，向广东省司法厅提起了合法性审查的申请。
实际上，自2017年交通运输部等10部委联合印发《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》明确提及“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”以来，共享电动自行车的发展始终面临着“身份未明”的尴尬。对共享电动自行车而言，质疑从未间断，但认可似乎也一直相伴。
就在羊城晚报全媒体记者发稿前，廖建勋收到了广东省司法厅的复函：“经研究，我厅认为……‘落实国家不发展共享电动自行车政策、督促共享单车企业限期清理回收共享电动自行车’条款，与国家有关文件表述不尽一致，并已提出审查意见要求相关单位进行研究修改。”
风暴来袭：限期全面清退共享电动自行车
早晨5:10起床，骑共享电动自行车半个小时，再坐上06:20开往广州的大巴——对生活在中山、工作在广州的R先生而言，这样的通勤方式虽然需要早起，但“既能兼顾家庭和生活，辛苦也是值得的”。
家住佛山新城的M女士同样认为共享电动自行车方便了出行。她告诉记者，自己搭乘地铁上班，到地铁普君北站或同济站出来，骑共享电单车，十来分钟就能到单位。“从地铁站到公司，步行要半个小时，坐公交车有三站，等公交的时间我骑车都可以到了。”
不过，这样的通勤方式很快将行不通了——佛山、中山、东莞、江门等多个城市从今年6月开始纷纷出台通知，要求对共享电单车进行全面清理整治。
6月11日，佛山市政府召开“交通秩序提升百日行动”工作部署会。有消息称，根据会议部署，佛山市交通运输局将组织各区约谈共享电动自行车企业法人，并督促限期清理已投放的共享电动自行车。
羊城晚报全媒体记者获得的一份编号为佛交[2020]297号文件显示，“根据全市不发展共享电动自行车的相关精神，全市统一开展存量共享电动车清理工作”。按照该文件要求，各区应“督促运营企业11月30日前自行清理回收车辆……对企业逾期拒不回收的，相关职能部门组织开展清理并集中停放于指定场地。至12月31日，路面共享电动自行车数量较十月初应至少减少80%。”
6月12日，中山市有关部门召开联席会议，要求对共享电动自行车进行全面清理整治，督促运营企业限期清理回收存量共享电动自行车，未经批准不得继续投放。
8月29日，江门市交通运输局发布《关于限期回收存量共享电动自行车的通知》，要求运营企业于9月2日前主动回收目前已投放的共享电动自行车，并不再继续投放。
据媒体公开报道，截至7月31日，佛山市禅城区城市管理和综合执法局清收共享自行车、共享助力车40763台，减量超过34%；截至8月12日，中山全市清理共享电动车9.1万辆，约占总投放量的87.8%。
出行优选：佛山使用量峰值近90万车次/日
然而，羊城晚报全媒体记者在佛山市禅城区走访发现，街道上共享电动自行车数量仍不在少数。
在祖庙附近的一个路口，记者注意到在短短十分钟内就有26辆共享电动自行车经过。市民陈小姐告诉记者：“几公里的距离，打车太奢侈，骑自行车又太累，一般都会选择电动自行车。”
事实上，随着城市道路拥堵、公共交通不足等出行问题的日益突出，针对中短途出行痛点的共享电动自行车应运而生。
据相关统计，截至今年9月，佛山全市共投放共享电动自行车约10万辆。以8月为例，共享电动自行车日均使用量超过75万车次/日，峰值使用量接近90万车次/日。
在全国范围内，中国城市公共交通协会发布的《全国共享电单车行业发展报告》显示：目前全国已投放共享电单车总量近500万辆，据估算，这些共享电单车服务覆盖了近5亿城镇人口，约占全国城镇人口的一半多。
中国城市公共交通协会慢行交通分会秘书长屈晔接受羊城晚报全媒体记者采访时表示，共享电动自行车是一个有市场需求、符合环保理念、有助于缓解城市通行压力的新行业，“应该借助数字化、智能化的科技手段去管控它，而不是禁止它。”
律师质疑：清退电动自行车缺乏法律依据
羊城晚报全媒体记者梳理发现，当前广东多地市清理共享电动自行车的政策背景，最早缘于2019年3月国家市场监管总局、工业和信息化部、公安部联合发布的《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》（以下简称“国家三部门意见”）。该文件明确提出“按照国家有关政策要求，清理共享电动自行车”。
随后，广东的省市场监督管理局、省工业和信息化厅、省公安厅发布《转发市场监管总局工业和信息化部公安部关于加强电动自行车国家标准实施监督意见的通知》（以下简称“广东省三部门通知”），并要求“落实国家不发展共享电动自行车政策，督促共享单车企业限期清理回收共享电动自行车”。
那么，上述共享电动自行车的“国家有关政策要求”是怎么规定的呢？
羊城晚报全媒体记者翻阅资料发现，最早对共享电动自行车发展作出相关规定的，是2017年交通运输部等10部门联合出台的《关于鼓励和规范互联网租赁自行车发展的指导意见》（以下简称“国家十部门意见”）。在这份意见中，明确提出了“不鼓励发展互联网租赁电动自行车”。
“不鼓励发展不等于禁止发展。”廖建勋向羊城晚报全媒体记者分析到，国家十部门意见明确提到“经国务院同意”，这相当于国务院的决定，可以作为行政的依据。“从字面理解，不鼓励发展只是在产业政策方面不予以倾斜，并不代表不能够发展。”
至于国家三部门意见，廖建勋认为，这仅仅属于规范性文件，并不能作为政府行政的法律依据：“因此，广东省三部门通知依据国家三部门意见提出的‘督促共享单车企业限期清理回收共享电动自行车’要求缺乏必要的法律依据。”
“行政机关依法行政，一定是有法可依、有法必依。”在廖建勋看来，对共享电动自行车进行清退是对企业、个人财产的重大限制措施，必须由法律和法规进行规定。
依据《广东省行政规范性文件的管理规定》第四十条的规定，廖建勋向广东省司法厅提出申请，要求对广东省三部门通知进行合法性审查。
如何破局：前瞻性规范引导行业健康发展
屈晔对共享电动自行车的前景充满信心。
在她看来，2019年3月国家发改委等7部门联合印发《绿色产业指导目录（2019年版）》，将互联网租赁电动自行车编入发展绿色产业目录，明确鼓励发展共享交通设施建设和运营、发展共享交通业务“是一种积极的信号。”
在共享自行车刚刚兴起之时，部分运营企业违规投放、超标投放车辆，上演的“彩虹大战”曾加剧了城市管理的压力。然而，这样的问题现在并非无解。
“目前我们已经能够很好地解决总量管控的问题。”她告诉记者，中国城市公共交通协会开发的共享电动自行车管理平台“可以获取车辆的实时运行数据，从使用率、闲置率等多方面掌握车辆的运营状况和车企的运维状况，实现城市总量的动态管控和车企配额的科学管理。”
此外，不少城市正创新管理机制，力求破解管理难题：如江苏南通采用“特许经营”的管理模式，云南昆明采用“规范运行”的管理模式，浙江则推行“立法引领”的管理模式。
屈晔笑称，经过共享自行车的发展，很多城市在开放共享电动自行车进入运营之前，相关管理部门会提前介入，有前瞻性地规范和引导行业发展。
但国家层面对此仍未有明确的发展定位。
在今年全国两会期间，全国政协委员、国务院发展研究中心资源与环境政策研究所副所长谷树忠公开建议，有关部门应引导支持共享电单车行业发展，同时加强共享电单车骑行安全管理。在他看来，国家层面仍未给予共享电动自行车明确定位，因此各地政府对政策方向仍持观望态度，“这种情况制约了共享电单车的健康发展，也给相关企业带来了经营成本压力和投资风险。”
